风雨规划路 | 周一星：我的规划实践回顾与思考

导读

今年恰逢中国改革开放40周年。为纪念改革开放40周年，多位在规划行业有影响的专家和学者回忆撰写了纪念文章。本文为北京大学城市与环境学院周一星教授回忆了自己参与过的一些规划，借此以个人经历记录高校地理专业在我国城市规划发展中的部分过往。

本文字数：6949字

阅读时间：20分钟

前    言

今年是我国改革开放的40周年。四十年栉风沐雨，四十年砥砺前行，中国的现代化建设和规划事业，取得了举世公认的辉煌成就。在这40年的历程中，一大批专家和学者，亲身经历、全身投入城乡和区域规划的教学研究、行政管理和规划编制工作，与行业休戚与共，荣辱相依，为行业发展奉献了人生最美好的芳华。

为纪念改革开放40周年，学会区域规划学委会和中规院荣幸邀请到20多位在规划行业有影响的专家和学者，回忆撰写了纪念文章。他们以饱满的热情和对行业的挚爱，积极回应了这项有意义的工作。这些文章，有对行政管理、学术研究、学科建设、规划编制工作的体会，有参与重要决策、参加国内外学术交流、访问考察重大事件的回忆，有成长、求学、工作、退休丰富人生经历的思考，也有对城乡规划事业寄语后学、鼓励晚辈的希望和感悟。

衷心感谢这些笔耕不缀的专家。许多专家已退休多年、年事已高，但全都充满感情地撰写了回忆文章。许多专家仍工作奋战在“一线”岗位，但不顾工作繁忙、夙兴夜寐，牺牲休息时间如期交出了“答卷”。对他们的无私奉献和对这项工作的支持，表示深深的敬意。

“欲知大道，必先为史”，只有“继往”，才能“开来”。他们跌宕起伏的人生经历，是观察我国城乡规划历史的“晴雨表”；他们对城乡规划事业的矢志不渝，是激励新时代规划人不忘初心的宝贵财富；他们与城乡规划事业一起经历的峥嵘岁月，是教育新时代规划人奋勇前行的不竭动力。 

编者

2018年12月21日

作者简介

作者  |  周一星

1941年5月生于江苏常州，1959年考入北京大学经济地理专业，毕业后留校任教。主要研究方向：城市地理、城市规划。曾任北大城市与环境学系副系主任、中国地理学会城市地理专业委员会主任、中国城市规划学会副理事长和区域规划与城市经济学术委员会主任，2006年退休。

今年恰逢我国改革开放40周年。38年前的1980年，中国建筑学会城市规划学术委员会成立区域规划与城市经济学组，1993年学组升格为学术委员会，也已过去25年。在这期间，随着国家发展的步伐，学组/学委会关注的重点是不同的。1980年代重点关注中国的城镇化和国土规划；1990年代重点关注区域城镇体系规划；进入新世纪，区域规划多元发展，城镇体系、城市群、发展战略、都市区、都市圈、主体功能区，等等多种规划，百花齐放、百舸争流，让人眼花缭乱。我经历了各个阶段，直到2007年后成了一名看客。拙文重点回忆我参与过的一些规划，借此以个人经历记录高校地理专业在我国城市规划发展中的部分过往。

一、初学城市规划

我1964年毕业于北京大学经济地理专业，留校后最早接触城市规划是在“文革”后期的1973年。教研室为了寻找专业出路，把几位教员派到北京城市规划局探路。我参加张景淦先生领导的城市工业布局与水源污染专题研究，执笔《南郊水源七厂地区地下水污染调查报告》。这成为我与北大同事林雅贞、董黎明1978年承担国家城建总局城市规划局的任务，编写《城市规划手册·环境保护》的源头，后来有了1981年第一本合著《城市环境与规划》（城市规划知识小丛书之十二）的出版。对城市规划的学习延续到邯郸总规（1974）、平谷总规（1974）、承德总规（1975）和西大街详规（1977）、唐山后于家店村灾后重建规划（1976）。

1978年，改革开放元年，北大第一次承担中等城市——芜湖的总体规划，这是对北大规划学习阶段的一次检阅。第一次就获建设部的科技进步奖。

这期间，我对邯郸和芜湖两地铁路编组站选址方案的建议，在若干方案比较中胜出，被城市总体规划采纳，最终建成实施，尤感欣慰，这两次成功无形中增强了我从事城市规划工作的自信心。

这以后，在追随张景哲老师研究城市气候的同时，我选择城市地理作为教学科研的主攻方向，一边研读、翻译国外城市地理论著，一边开始中国城市化问题研究。1981年对我具有标志意义：开设了城市地理本科生课程；完成了第一篇独立署名的论文《城市化与国民生产总值关系的规律性探讨》。1982年参与嘉兴总规，负责城市性质和铁路货场选址。1983年参加《京津唐地区国土规划纲要研究》的廊坊部分工作。

二、城镇体系规划的实践

我主持的第一个规划项目是1985年的济宁市域城镇体系规划。

我国新创的城镇体系规划是以城镇为重点的区域规划，首先是从市域尺度开始的。

济宁市1983年实行“市带县”，1985年3月扩成一市九县，在校友韩连绪的牵线搭桥下，同年济宁市邀请北大去做规划。教研室主任魏心镇负总责，人员分两部分：董黎明负责济宁中心城市总体规划，我和魏老师负责市域城镇体系规划。

城镇体系规划当时没有参照物，我的工作套路来自经济地理和城市地理的知识基础：首先调查中心城市的吸引范围；然后分析城镇体系发展的基础条件，包括历史基础、区域基础、经济基础，由此寻找其中的发展规律，明确规划依据；规划的主要任务是人口与城镇化水平预测（包括新设市镇的建议），并在现状分析的基础上设计城镇体系的规模结构、职能结构和空间网络结构。我体会空间网络结构并非孤立，而是融会了城镇规模和职能在内的综合性结构要素，可以看作整个规划的综合和浓缩，集中体现规划的观点和思想，尤其应给予重视；然后再分区或分重点问题进行解析；最后提出实施对策。这一构架基本上参考了我当时讲授的城市地理学课的结构。

这次规划提出了“复合中心城市”①的概念与战略，建议济宁联合相距很近的兖州、邹城共同组成复合中心城市来带动全域发展，以应对济宁地理区位、经济实力与“小马拉大车”不相匹配的矛盾。

注释①

复合城市中心

“复合中心城市”在理论上的解释是，大城市的形成要素（政治、经济、文化、交通等）由于某种特殊的原因被分散在空间很接近、联系很密切的几个城市时，若实现它们的优势互补，可以组合成一个带动力和竞争力很强的大都市。拿现在的时髦术语，应该就是真正意义上的“城市群”。类似理论我还应用到周口规划的周（口）项（城）淮（阳）复合中心和新疆奎屯－乌苏－独山子。

回北京后，我随即写了总结性文章《市域城镇体系规划的内容、方法和问题》，发表在创刊不久的《城市问题》1986年1期上。

1987年，山东泰安市也邀请北大做《泰安市域城镇体系规划》。中心城市的战略定位争论、其他五个县（市）的双中心或三中心结构、工业布局和城址选择的颇多历史教训、小三线企业面临外迁、乡镇企业用地极度分散，等等，都是新的挑战，需要一一加以解决。我从心底体会到地理学“区域差异理论”的厉害！真的是一个城市一个样，一个区域一个样！坚信必须吃透地方情况，规划不能“依葫芦画瓢”！它支配了我一辈子的规划态度。

北大的城镇体系规划从山东做到浙江、福建，后来又做到广西。1990年我主持《梧州地区城镇体系规划》，发现梧州市辖苍梧一县从地区析出，1989年刚刚做完体系规划，这几乎就是中心城市没有腹地的规划，而余下七个县的梧州地区，政府游离在外，仍驻梧州市内，地市分割，矛盾重重。梧州地区成了没有中心城市的区域。这类极为典型的地域不完整问题，暴露了按行政区做体系规划的弊端。广西建设厅规划处长李春芳接受我们的建议，后来董老师主持的南宁、柳州和1993年我主持的桂林城镇体系规划都是在地、市分割的情况下，两者“合二为一”一次完成的，效果好得多。我特别重视体系规划前要分析中心城市的吸引范围，梧州案例促使我总结以往经常遇到的地域完整性问题，写了《区域城镇体系规划应避免“就区域论区域”》一文（《城市规划》1996年2期）。

1994年北大承担《洛阳市域城镇体系规划》。1997年顺利通过了由吴良镛、郑孝燮、周干峙、李准、赵士修、胡序威、崔功豪、夏宗玕等著名专家领衔的50人庞大评审团队的审查。在河南省得了奖，在环境科学出版社出了书。2003年应邀重访洛阳，有机会检验10年前的规划，我发现，人口规模、城市化水平与当年预测非常接近；当时引起激烈争论的城市性质和城市发展方向，已被逐渐接受；利用漯（河）阜（阳）地方铁路纳入国家路网开辟联系长三角的捷径，带动洛阳以至全河南发展的规划建议，也即将实现（高速公路已先期实现，高铁最近已经开通）。作为一名规划人员，还有什么比这更令人幸福的回报？

现在回想当年给我们帮助的专家领导和一起团结奋斗的师生，我除了感恩，就是感慨了！从这以后，北大进入了以个别教员为主，独立组队承接规划任务的时代。

洛阳规划还带给我一个副产品。我从1978年芜湖规划以来就一直在思考“城市经济联系方向”的问题，经过此次洛阳案例的进一步充实，回校后迅速成稿。恰好1997年10月学委会在绍兴召开年会，胡序威主任准备提携我担任城镇体系规划学组组长，嘱咐我一定要准备一个主题发言，我就用“主要经济联系方向论”为题首次在会上交流，听取意见。不过文稿《主要经济联系方向论》一直到1997年底才投到《城市规划》，次年2期发表。荣幸的是这篇文章在2013年被收入张庭伟等主编的《城市读本（中文版）》。

具有强烈地理色彩的城镇体系规划，从1980年代中期起步，1990年写入《城市规划法》，直至1990年代中期，都处于初创阶段，现在来总结它的短长，我认为：

（1）体系规划的“三大结构”与传统城市总体规划的三大重点（性质、规模、空间布局）是相呼应的，无可非议；

（2）体系规划，很重视对区域交通等基础设施的分析建议，但受建设部事权的局限无法组织落实，使不少有远见的规划建议一时成为“空谈”，这是很大的教训；

（3）当时体系规划有对区域环境的分析建议，例如济宁体系规划，就考虑到兖济煤田的气煤煤质和微山湖的浅碟状环境，否掉了当时上大钢铁的动议，但必须承认，其重视程度与现在相比有差距；

（4）基本缺失对土地供需的分析和管制，土地一票否决是后来的事；

（5）普遍认为研究的色彩较重，可操作性不太高。在我的思想深处，城镇体系规划是提供思想和战略为主的“软规划”，不能用“硬规划”加以类比。政府部门在理解与领会了规划思想的前提下，如何操作管理是他们的本职和强项，而这恰恰是学者的弱势。

记得在洛阳规划接近结束的时候，我回北京参加了建设部“全国城镇体系规划内容框架”的讨论，不久就收到由侯捷部长签发的红头文件《城镇体系规划编制审批办法》。从此，我国城镇体系规划进入了逐渐规范的第二个阶段，其内容也更丰富了。

1994年下半年，广西建设厅在完成了全区八大块的体系规划以后，要我们汇总成自治区的城镇体系规划，这是我参与过的唯一的省域尺度规划的实践。

工作开展后很快发现，把八片体系规划拼接起来的想法是无论如何不可行的。我们考察了当时的热点地区广西南部后，一再讨论，决定把全区的整体性问题作为这次规划的重点，把八个地市的规划仅作为专题报告的一部分。

1996年8月8日，在南宁顺利通过了自治区组织的专家评审，建设部总规划师陈为邦、中规院赵瑾、地理所胡序威和叶舜赞、自治区副主席袁凤兰和各地市各厅局领导，都参加了，结论认为是一份优秀的规划。但是1998年新上任的自治区领导有“东南西北中”的新发展思路，刚通过的规划就作废了，要求我牵头与某规划院合作重做。

住建部总结多年来我国城镇体系规划的编制实践，2010年发布了《省域城镇体系规划编制审批办法》，使城镇体系规划又进入一个新阶段。体系规划的第三阶段，我就无缘实践了。

三、发展战略规划的实践

21世纪初，我接连做过四个不同空间尺度的发展战略研究。

第一个是2000年的济宁—曲阜都市区的发展战略研究。

1986年我提出中国要建立都市区和都市连绵区的概念后，北大团队曾有多人，包括宋伟、孙胤社、赵新平、赵永革、史育龙，在1990年代参与探讨中国都市区的界定指标、方法和形成机制。在我国经济和城市化经过1990年代的快速发展后，无论统计上、管理上还是规划上，都已经迫切需要组建都市区[1]，来解决城市高速发展中与周边地区产生的大量需要协调的问题。

恰好在2000年，济宁邀请我们去做《济宁大城市发展战略研究》。起因是2000年山东省委17号文件在《重点发展区域性中心城市的战略》中提出：“到2010年，淄博、烟台、潍坊、济宁（济兖邹曲复合中心）要争取跨入特大城市行列”。给我们的任务就是落实这一精神。

以部分老班底为主的北大团队（魏心镇、周一星、冯长春、孟晓晨，及研究生种法良、梁洁、秦波、王新峰）总觉得“行政兼并”不符合“区域平等”理念，不应该是市场体制下的发展方向，就极力建议用组建都市区的办法来解决跨区域一体化的问题。为了满足他们的要求，我带了济宁的同志去民政部咨询实现济宁“设想”的可能性，得到的回答是：济宁“绝无可能”扩区并改名迁址，市里这才接受我们的观点。研究的重点是四个城市的一体化整合，除了基础设施、生态环境、经济发展的一体化战略外，在组织管理的一体化方面，我们引入城市管治的精神，特别设计了由政府推动的都市区的协调机制，并帮助市政府起草《关于组建济宁—曲阜都市区并进行管理体制创新试点的请示报告》，请省政府转报国家民政部。成果通过评审以后，当地规划局在山东也报奖成功。

十分遗憾，后来听说这个报告到省民政厅就胎死腹中。略感安慰的是，2001年12月和2003年9月我分别在“长株潭经济论坛”[2]和“中国西部城市化昌吉论坛”上介绍济宁案例。我自认在济宁已经失败的案例，却在新疆组织乌（鲁木齐）昌（吉）都市区时开花结果②[3]。

注释②

他们的办法是在不涉及两地行政区划调整的前提下，成立乌昌都市区党委。我为他们具有中国特色的智慧叫好！

2001年，一位朋友请我们做一个著名贫困县的社会经济发展战略研究，是三个系列规划中的一个。我带了陈彦光、冯健、秦波、王新峰深入乡镇、工厂，认真调查访谈，到了2002年应该结题的时候，居然没有人来接收成果。我几次给县政府写信，没有回复，一直等到2003年5月，不得已，我以最精炼的文字，把总报告中的“主要结论与建议”提取出来，给县政府寄去，连回信也没有收到。这次失败也许是“一任领导一轮规划”的极端例子。

2002－2003年的《山东半岛城市群发展战略研究》，是我的第三个规划性发展战略研究，属于都市连绵区尺度。

甲乙双方为了课题名称用不用“城镇群”讨论良久，最终我做了妥协，但在研究中仍把山东半岛用都市区和都市连绵区的思路来对“城镇群地域”进行有序化组织，既坚持了我方观点，也照顾了甲方尊严。

课题报告提出的不少观点，被山东省领导所认可、采纳。也许，其中被提到最多的是6个战略中的“龙头带动战略”。可以说，我从2002年实地调查开始，一直到2003年完成省部级联审，始终都感受到山东双中心之间复杂关系的消极作用。

第四个是2004年主持《武汉城市总体发展战略规划研究》。

我们在内部统一思想，要坚决贯彻刚提出不久的“科学发展观”，不为当时国内的城市过热发展、无序竞争、片面做大做强推波助澜；要发挥我们的特长，冷静地提出一些问题，研究一些问题，解决一些问题，把它作为一个X年的发展战略研究。

2004年6月签约，立即投入资料收集、调查考察，然后分专题分析。8月26日内部交流，同一天却得到通知：9月2日进行中期汇报，介绍各家主要观点。我们的工作习惯是“三分规划七分研究”，前期工作花费的时间较长，还没有来得及形成观点，如何汇报？我只能在汇报会上如实讲了研究框架、时间安排，结果受到主持会议的副市长的点名批评，认为北大进度太慢。我一生“荣幸地”受到高官的点名批评一共有两次，这是其中之一。在午饭的餐桌上，我轻声地向坐在主位的副市长说：“请市长不要急于批评，好坏请看最后成果”。北大最后总报告的主体由九个问题的思考和七个相应的战略建议组成。质量应该说还过得去吧！对冯长春的土地、贺灿飞的产业、曾辉的环境生态和冯健的人口等专题，我觉得都不错，从中我也学到不少新知识。我则形象地提出了武汉“成‘弓’战略”。据说“北大武汉冷思考”的话题现在偶尔还被提起。

四、没有尽职的一次重大规划实践

2006年由广东、香港（后来澳门加入）的规划主管部门，联合申请《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》课题，委托北京大学和广东省城乡规划设计研究院具体承担，我被推举为项目总负责人。李贵才通知我的时候，我毫无思想准备，一再推辞，也未被允应。一旦承诺即应负责到底，是我的一贯原则。可惜从2006年3月到12月，我参与了课题的项目启动、在香港和珠三角的调研、专题交流等活动后，不久就罹患癌症，长时间在医院与死神搏斗。度过了七次化疗后的危急时光，冒险放弃了继续化疗，决心出院慢慢恢复，这就错过了后来的绝大部分实质性工作。没有想到还能活着在2008年11月和2009年4月先后两次阅读“大珠课题”的成果报告，2009年10月参加在澳门举行的成果发布会。在李贵才、杨细平等的带领下，课题组高质量地完成了我国第一个跨不同制度边界的策略性区域空间协调研究，并获得广东省和住建部的奖励。惭愧，我成了一名十足的“摘桃派”！但是，我的城市规划生涯以此画上句号，作为大珠课题团队中的一员深感荣幸！

五、新时代，待新人

时间都到哪里去了？我上面跨度40多年的“流水账”给出了部分回答！

现在想，40多年前高校经济地理专业向应用方向城市规划转向，无疑是正确的。对于当时支持、包容我们的各方人士，我们始终念念不忘、感恩在心！

我把参与城市规划项目，看作城市地理的社会实践，相当于“演员”要“体验生活”。在实践中既为社会做了事，更重要的是它推动了地理学自身的发展，一些论文由此而催生。因此，对这些工作过的地方始终怀有一种特殊的亲切感。

联想到今天国家新的机构改革，40多年前经济地理没有对口单位的困扰早已一去不复返。现在地理学和城市规划的方方面面几乎都有对口单位，问题反倒变成你的学科是否适应社会的需要。以城镇体系规划为例，虽然目前是法定的，未来就难说。即便如此，只要地理学者从自己的综合性、地域性和宏观思维的特点继续创新，掌握好新的手段，应该能在“新时代”的空间规划体系里做出新贡献。

每一项规划实践都是甲乙双方许多人共同努力的集体成果，由于篇幅、行文和记忆的限制，短短回忆文章不能尽情表达出来，请朋友、同事、同学谅解。

“过去的已经过去，未来尚且遥远，对于我们这代人来说，今天，只有今天！”[4]

感谢罗翔同志在本文定稿过程中给予的许多精彩建议！

（2018年9月24日中秋）

参考文献

[1]胡序威, 周一星, 顾朝林, 等. 中国沿海城镇密集地区空间集聚与扩散研究[M]. 科学出版社, 2000: 39-42.

[2]周一星. 用都市区作为组建复合中心城市的平台――以山东济宁－曲阜都市区为例[M] // 张萍, 编. 长株潭经济论坛. 红旗出版社, 2002: 286-300.

[3]乌市与昌吉州将实现经济一体化[N]. 光明日报, 2005-04-26, 第一版. http://politics.people.com.cn/GB/1026/3350793.html.

[4]北岛. 创刊词[J]. 今天, 1978(1).

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